L’expropriation déguisée, c’est quand un pouvoir légal qui n’est pas un pouvoir d’expropriation est exercé de façon à réduire le droit de propriété de quelqu’un de manière tellement importante qu’il ne permet plus d’utilisation raisonnable du bien par son propriétaire, sans pour autant indemniser le propriétaire pour sa perte. La personne reste propriétaire du bien, mais elle s’en trouve expropriée parce qu’elle ne peut plus l’utiliser.

L’expropriation déguisée est un argument qui est parfois utilisé devant les tribunaux afin de réclamer une indemnité à la suite de l’adoption de lois ou de règlements dans différents domaines. Ce type d’argument se fonde sur l’article 952 du Code civil du Québec qui prévoit que « [l]e propriétaire ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est par voie d’expropriation faite suivant la loi pour une cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité ».

Jusqu’à 2023, le concept d’expropriation déguisée était défini et appliqué de manière évolutive par les tribunaux sans bénéficier de balises inscrites directement dans la loi. Or, grâce à une évolution législative récente dont il sera question à la fin du présent article, les municipalités jouissent désormais d’une immunité contre les poursuites en expropriation déguisée lorsqu’elles prennent certains actes pour la protection de l’environnement. 

Attention ! Il ne faut pas confondre un recours judiciaire en expropriation déguisée et les recours judiciaires qui peuvent être entrepris dans le cadre d’une procédure d’expropriation permise par la loi. L’expropriation est la procédure par laquelle une instance publique (municipalité, société de transport ou encore un ministère) exproprie une personne ou une entreprise de son terrain ou de son immeuble. Par cette procédure, l’instance publique force un propriétaire à lui céder son terrain ou son immeuble, contre une indemnité. L’instance publique en devient alors elle-même propriétaire. Dans ce contexte, deux actions devant les tribunaux sont possibles pour la personne expropriée : contester l’expropriation ou contester le montant de l’expropriation. 

En contexte d’expropriation déguisée, c’est tout l’inverse. Une propriété fait l’objet d’un acte juridique qui élimine les possibilités d’utilisation par le propriétaire, mais celui-ci demeure propriétaire du terrain et n’est pas compensé pour sa perte. 

Pourquoi les municipalités sont-elles poursuivies pour expropriation déguisée ?

En raison, entre autres, de leur pouvoir de réglementer les usages d’une propriété par règlement de zonage, les municipalités ont souvent été des cibles toutes désignées pour des recours en expropriation déguisée. Dans bien des cas, ce type de recours intervient lorsque les municipalités adoptent un règlement pour protéger l’environnement ou des milieux naturels et que cela anéantit l’utilisation possible de certains terrains. 

Ainsi, par exemple, un promoteur ou un investisseur immobilier intente ce recours parce qu’il se voit refuser un permis pour un projet de développement résidentiel en raison du désir de la municipalité de conserver un milieu naturel ou un terrain pour sa valeur écologique. Ce type de recours s’est aussi vu dans des cas où le développement résidentiel demeurait permis, mais pas de la manière souhaitée par le promoteur ou l’investisseur. 

Expropriation déguisée : ce qu’ont dit les tribunaux

Jusqu’en décembre 2023, il n’existait aucune définition de l’expropriation déguisée dans la loi. Ce sont plutôt les tribunaux qui ont eu à développer les principes généraux qui s’appliquent quand un recours judiciaire est entrepris pour expropriation déguisée. Ils examinent alors l’atteinte au droit de propriété. En bref, les tribunaux se posent la question suivante : quel est l’impact de la réglementation sur l’utilisation possible de la propriété ?

Dans plusieurs jugements, les tribunaux ont conclu qu’un règlement municipal peut modifier de manière importante l’utilisation qu’il est possible de faire d’une propriété sans qu’il ne s’agisse d’une expropriation déguisée. Pour résumer ce que les tribunaux ont conclu au sujet de l’expropriation déguisée, mieux vaut leur laisser la parole. Voici un extrait de la décision Wallot de la Cour d’appel du Québec : 

Les tribunaux ont donc reconnu que, pour être considérée illégale, une restriction réglementaire doit équivaloir à une « négation absolue » de l’exercice du droit de propriété ou encore à « une véritable confiscation » de l’immeuble. Les limitations qui tendent à ne stériliser qu’une partie de ce droit sans toutefois priver son titulaire de l’utilisation raisonnable de sa propriété ne seront pas jugées abusives.

En application de ces principes, la Cour a conclu que l’adoption d’un règlement de contrôle intérimaire visant un terrain boisé et ayant pour effet d’y empêcher des développements immobiliers n’était pas de l’expropriation déguisée. La Cour en arrive à cette conclusion puisque le droit de propriétaire du promoteur n’est pas complètement anéanti par la réglementation municipale, qui lui permet toujours de construire un certain nombre d’habitations.

Dans la situation inverse, les tribunaux ont aussi récemment décidé que, lorsque la réglementation en cause ne permet aucun développement résidentiel du terrain, celui-ci ne peut plus faire l’objet d’une utilisation raisonnable. Il y a alors expropriation déguisée, peu importe l’intention de la municipalité lors de l’adoption de la réglementation. Voici comment la Cour d’appel résume ce concept : 

Par ailleurs, la bonne ou la mauvaise foi de la municipalité – le caractère fautif de son comportement – n’est pas pertinente à l’analyse, c’est « l’effet même du règlement » qui importe. C’est ainsi que lorsque la Cour suprême utilise la notion d’abus pour qualifier l’expropriation déguisée, elle réfère à l’exercice abusif du pouvoir de réglementer afin de procéder, de facto, à une expropriation sans verser l’indemnité exigée notamment par l’article 952 du Code civil du Québec. La validité du règlement restrictif d’usage n’est, par conséquent, pas un obstacle à l’existence d’une expropriation déguisée.

À l’époque, en l’absence de balises légales claires, l’incertitude quant à l’application du critère déterminé par les tribunaux, soit la notion d’utilisation raisonnable, a eu pour effet d’alimenter le dépôt de nombreux recours judiciaires, notamment à l’encontre des municipalités. 

Dans la plupart des cas, ces recours ont fait plus de peur que de mal, puisqu’étant bien souvent rejetés par les tribunaux. Pourtant, ces recours ont suscité une crainte, notamment dans le milieu municipal, en raison des coûts juridiques importants pour défendre une municipalité, même en cas de rejet du recours, mais aussi en raison des indemnités très importantes demandées par les promoteurs et les investisseurs. À titre d’exemple, les indemnités exigées de différentes municipalités et de la Communauté métropolitaine de Montréal dans le cadre de différents recours en expropriation déguisée étaient estimées, en septembre 2023, à plus de 1 milliard de dollars. 

Cette crainte de poursuite des municipalités a entraîné dans plusieurs cas une paralysie des actions municipales en matière de protection du territoire et des milieux naturels alors que la loi prévoit pourtant clairement qu’elles ont l’obligation d’agir en ce sens. Ainsi, en 2023, plus d’une quinzaine de municipalités régionales de comté (MRC) refusaient de transmettre au ministre de l’Environnement leurs plans régionaux des milieux humides et hydriques en l’absence d’un encadrement plus strict du phénomène de l’expropriation déguisée. 

Il s’agissait donc d’un cri d’alarme du monde municipal, attestant de l’importance d’une réforme législative pour permettre aux municipalités de s’acquitter des importants devoirs leur étant attribués et reconnus en matière de protection de l’environnement. 

Une réponse de l’Assemblée nationale

En décembre 2023, l’Assemblée nationale a adopté le projet de loi 39 – Loi modifiant la Loi sur la fiscalité municipale et d’autres dispositions législatives. Cette loi prévoit entre autres une réponse au phénomène de l’expropriation déguisée en contexte municipal, par l’adoption d’une nouvelle disposition, soit l’article 245 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.

Ce nouvel article crée une immunité pour les municipalités. Il établit qu’une municipalité ne peut pas être contrainte d’indemniser une personne dont le droit de propriété est affecté lorsque la municipalité adopte des mesures (règlement d’urbanisme, plan d’aménagement et autres actes prévus à la loi) pour l’un de ces trois objectifs :

  1. protéger des milieux humides et hydriques ;
  2. protéger des milieux autres qu’humides ou hydriques, mais qui ont une «valeur écologique importante» ;
  3. assurer la santé ou la sécurité des personnes ou la sécurité des biens.

Dans ces cas, l’acte municipal ne peut en aucun cas être une expropriation déguisée et, conséquemment, n’appelle à aucune indemnisation du propriétaire. Cette protection ne s’applique toutefois que pour les actes municipaux en vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. 

Ainsi, une municipalité qui agit en vertu de cette loi pour protéger des milieux humides ou hydriques peut aller de l’avant sans craindre une poursuite pour expropriation déguisée. La nouvelle disposition est claire. Dans le cas des milieux humides et hydriques, la municipalité n’a pas besoin de démontrer qu’il a une «valeur écologique importante». Pour les autres types de milieux, le critère de «valeur écologique importante» demeure sujet à interprétation. Les tribunaux seront donc appelés à donner leur interprétation des deuxièmes et troisièmes paragraphes de cette disposition. D’ici-là, les municipalités sont toujours obligées de se conformer aux outils de planification territoriale locaux, régionaux, métropolitains dans ces cas, et provinciaux, lesquels exigent une certaine protection de l’environnement. Le défaut de s’y conformer les exposent aux recours des citoyen·nes, notamment.

Par ailleurs, notons qu’aucune immunité similaire n’a à ce jour été prévue pour les actes des ministères et organismes provinciaux relevant du gouvernement.

Attention:  Cet article présente le droit en vigueur au Québec et est fourni à titre informatif uniquement. Il ne constitue pas un avis juridique et ne devrait pas être interprété comme tel. Pour obtenir des conseils juridiques, vous pouvez consulter un·e avocat·e ou un·e notaire. Pour obtenir de l’information juridique, vous pouvez contacter les juristes du CQDE.  

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