Au Québec, plusieurs lois provinciales et fédérales contribuent à la protection des milieux naturels, notamment la Loi sur les espèces en péril, la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables et la Loi sur la qualité de l’environnement. Pour un milieu boisé situé sur une terre privée, la réglementation municipale en aménagement du territoire et urbanisme revêt toutefois une importance particulière.
L’étalement urbain qu’est-ce que c’est ?
L’étalement urbain est le phénomène de progression des surfaces urbanisées des villes sur les milieux naturels ou agricoles en périphérie. Le plus souvent, ces terres sont transformées pour faire place à des activités résidentielles, mais parfois aussi à des activités commerciales ou industrielles. De nouvelles routes sont alors créées, les terres sont divisées en plus petits terrains et des constructions prennent place là où se trouvaient notamment des espaces boisés et des milieux humides. L’étalement urbain représente un risque pour l’environnement, pour les activités agricoles et pour le bien-être humain. Ainsi, limiter l’étalement urbain fait aujourd’hui partie des objectifs de nombreuses municipalités.
Qu’est-ce qui encadre le développement urbain sur le territoire ?
Le rôle des municipalités locales
Au Québec, de nombreux pouvoirs en matière d’aménagement du territoire ont été délégués aux municipalités. Ces dernières adoptent des règlements qui encadrent les activités pouvant être exercées sur les terrains et qui déterminent de quelle façon le développement urbain peut s’opérer.
C’est la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui prévoit le pouvoir des municipalités d’adopter des règlements d’urbanisme. En vertu de l’article 113 de cette loi, une municipalité peut, par exemple, adopter un règlement de zonage qui lui permet de diviser son territoire en zones et de déterminer, pour les différentes parties de son territoire, les constructions ou les usages qui y sont autorisés et ceux qui y sont prohibés.
Elle peut aussi régir l’aménagement des espaces laissés libres entre les constructions et restreindre l’abattage d’arbres afin d’assurer la protection du couvert forestier. Elle peut, en outre, identifier des milieux naturels d’intérêt sur son territoire et leur appliquer des règles spécifiques visant notamment à y restreindre les usages autorisés ainsi que la coupe d’arbres possible de manière à préserver leur intégrité écologique. Pour en savoir plus sur la manière dont les municipalités peuvent modifier leur règlement de zonage, impliquant parfois un référendum citoyen, consultez notre article Les étapes du changement de zonage.
De plus, en vertu de l’article 115, la municipalité peut adopter un règlement de lotissement qui spécifie notamment, pour les différentes parties de son territoire, la superficie et les dimensions des terrains et la possibilité de les subdiviser.
Ainsi, la municipalité, par ses règlements d’urbanisme, peut déterminer si un milieu naturel boisé peut faire l’objet d’un projet de développement et, le cas échéant, si ce projet peut prendre la forme d’un secteur résidentiel de maisons unifamiliales, d’un secteur résidentiel très dense, ou bien d’un secteur de grandes surfaces commerciales ou d’industries. Elle peut aussi identifier ce terrain comme étant un milieu naturel d’intérêt sur lequel seuls des usages et des constructions compatibles avec la préservation du milieu boisé sont autorisés et y limiter l’abattage d’arbres.
La Cour suprême a d’ailleurs reconnu, en 2004, dans le jugement Entreprises Sibeca Inc. c. Frelighsburg, que les municipalités ne sont pas tenues d’autoriser tous les usages qui seraient les plus rentables pour une propriété et qu’un règlement serait valide même s’il engendre la diminution de la valeur de certains terrains. La législation entourant les pouvoirs de conservation des municipalités et les prétentions d’expropriation déguisée ont fait l’objet de nombreux débats dans les dernières années, comme l’expose notre article L’expropriation déguisée, qu’est-ce que c’est?.
Les différents niveaux de planification et de réglementation
En plus des règlements d’urbanisme qui s’appliquent directement au propriétaire d’un terrain, la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme prévoit d’autres outils qui peuvent orienter l’avenir d’un milieu naturel boisé face au développement urbain. Il s’agit des orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT), des plans métropolitains d’aménagement et de développement (PMAD), des schémas d’aménagement et de développement des MRC et des plans d’urbanisme des municipalités locales. Ces outils de planification établissent des orientations et des objectifs pour l’aménagement du territoire qui influencent le contenu des règlements municipaux.
En effet, les règlements municipaux d’urbanisme doivent être conformes à la planification régionale, qui, elle-même, doit être conforme à la planification métropolitaine, qui, elle-même, doit être conforme aux orientations du gouvernement. De manière imagée, ces différents documents de planification et de réglementation sont comme des poupées russes qui s’emboîtent les unes dans les autres. À titre d’exemple, dans son Plan métropolitain d’aménagement et de développement, la CMM a identifié les boisés d’intérêt métropolitain et défini des objectifs de protection. Les MRC doivent donc planifier, à l’échelle régionale, la protection de ces mêmes boisés et les municipalités locales doivent assurer, par leurs règlements d’urbanisme que ces milieux seront concrètement protégés.
En plus de ces documents de planification, les MRC et les communautés métropolitaines peuvent adopter, de manière temporaire, des règlements de contrôle intérimaire qui ont un effet direct sur le développement dans chaque municipalité locale.
Donc: comment savoir si un milieu boisé est protégé par la municipalité ?
La réglementation d’urbanisme qui s’applique à un terrain permet de connaître le statut de protection d’un milieu naturel boisé. En identifiant la zone dans laquelle le terrain se trouve, on peut consulter les normes de zonage et de lotissement applicables et ainsi savoir quel usage une personne propriétaire peut faire de son terrain. Il est aussi pertinent de consulter le règlement de contrôle intérimaire, s’il y en a un en vigueur sur le territoire concerné, car il pourrait encadrer le développement dans certaines parties du territoire.
Évidemment, il est aussi possible de consulter directement sa municipalité pour poser ses questions.
Que la réglementation actuelle protège ou non un milieu, la réglementation d’urbanisme peut être modifiée par un conseil municipal, en suivant un processus de consultation publique et, pour le zonage, une procédure particulière. Ainsi, une protection réglementaire actuelle n’assure pas nécessairement la protection perpétuelle d’un milieu. Pour assurer la protection d’un boisé à long terme, d’autres outils existent et peuvent complémenter la réglementation municipale, telles les servitudes de conservation et les aires protégées.
Quelle est la marge de manœuvre d’une municipalité dans l’application de ses règlements ?
Les municipalités peuvent adopter des règlements normatifs et des règlements discrétionnaires. Les règlements d’urbanisme normatifs déterminent certaines règles en fixant une norme précise et objective, qui ne permet aucun jugement discrétionnaire de la part de celui qui a la responsabilité de l’appliquer, généralement un fonctionnaire municipal.
À titre d’exemple, le règlement de zonage peut déterminer la proportion d’un terrain qui doit être laissé en surface végétalisée et la plantation d’arbres requis. La municipalité n’a pas à exercer son jugement, elle ne peut qu’appliquer cette norme (à moins qu’un processus de dérogation mineure soit respecté, ce qui est en principe impossible dans le cas de normes environnementales).
Un règlement d’urbanisme discrétionnaire comprend plutôt des objectifs et des critères à respecter et chaque situation doit être évaluée distinctement. C’est le cas des règlements sur les dérogations mineures, sur les plans d’aménagement d’ensemble ou sur les usages conditionnels, par exemple. Joue alors un rôle important le comité consultatif d’urbanisme (CCU), formé de citoyen-nes et d’élu-es, qui évalue un projet qui y est assujetti et qui détermine s’il répond aux objectifs ou non.
Ainsi, un projet de développement qui vise un milieu boisé pourrait être conforme à la réglementation normative, mais devoir se conformer à des critères supplémentaires, tel l’intégration harmonieuse du projet avec le milieu naturel.
Attention, on parle ici de discrétion dans l’application des règlements. La municipalité dispose toujours d’une discrétion, quoi qu’encadrée par la loi, pour l’adoption et la modification des règlements.
Conclusion sur le rôle des municipalité
Les municipalités sont limitées dans l’exercice de leurs pouvoirs réglementaires puisque ceux-ci leur sont spécifiquement délégués par la législation provinciale. Elles ont tout de même un impact majeur sur la manière dont leur territoire peut se développer, notamment si elles sont proactives en matière de planification et d’urbanisme. Elles peuvent ainsi avoir un impact majeur sur la conservation de grands espaces naturels et mieux encadrer les projets de développement.
Les citoyen·nes d’une municipalité jouent un rôle majeur dans la portée des actions de conservation de leur municipalité. En soutenant un meilleur encadrement du développement et en proposant des solutions concrètes à leur conseil municipal, toutes et tous peuvent contribuer à un aménagement durable du territoire.
Attention: Cet article présente le droit en vigueur au Québec et est fourni à titre informatif uniquement. Il ne constitue pas un avis juridique et ne devrait pas être interprété comme tel. Pour obtenir des conseils juridiques, vous pouvez consulter un·e avocat·e ou un·e notaire. Pour obtenir de l’information juridique, vous pouvez contacter les juristes du CQDE.
Appuyé financièrement par le Fonds d’études notariales de la Chambre des notaires du Québec. Cependant, seul le CQDE est responsable du contenu de cet article.
