La Constitution partage les compétences entre les provinces et le fédéral. Certaines compétences sont bien définies par la Constitution. D’autres évoluent au fil des décisions des tribunaux qui interprètent ce partage des compétences. En ce qui concerne les mines et l’activité minière, le fédéral autant que le provincial ont la capacité d’adopter des lois. Les compétences des provinces en la matière sont toutefois plus vastes que celles du fédéral.

* Nous vous invitons à lire cet article en gardant à l’esprit que le concept de «propriété» du territoire public et de ses ressources soulève plusieurs enjeux, notamment en lien avec les droits des peuples autochtones qui occupent et utilisent ce territoire. Le régime minier actuel, donnant aux intérêts miniers préséance sur les autres utilisations du territoire, témoigne de l’approche anthropocentrique qui domine notre relation à la nature. La vision du CQDE favorise plutôt une société où le vivant et l’environnement sont protégés juridiquement pour leur valeur intrinsèque et où tous collaborent activement pour s’en assurer .*

Introduction au partage des compétences

La Constitution prévoit le partage des compétences entre les provinces et le fédéral. Elle établit une liste de compétences provinciales et une liste de compétences fédérales. Si un domaine ne correspond à aucun des éléments sur ces listes ou s’il implique des enjeux d’intérêt national, la Constitution prévoit qu’il sera attribué au fédéral.

Les tribunaux interprètent ces listes de compétences au fur et à mesure de l’apparition de nouveaux domaines d’intervention étatique. La Cour suprême, à travers ses décisions, favorise le «fédéralisme coopératif» où les différents ordres de gouvernements agissent de concert. Elle interprète la Constitution comme permettant des chevauchements et donc comme attribuant des compétences qui ne sont pas complètement exclusives à l’un ou à l’autre. 

Par exemple, la Constitution n’attribue pas la compétence en environnement au fédéral ou aux provinces. Les tribunaux ont déterminé que les compétences existantes permettent à chacun des deux ordres de gouvernement de jouer un rôle important dans ce domaine. 

Les compétences provinciales relatives aux mines et activités minières

Les provinces ont de larges compétences pour encadrer l’activité minière. Découvrez leurs principaux champs de compétence.

La propriété publique provinciale

Les provinces ont la propriété et la compétence sur les terres dites «du domaine de l’État». Cela emporte la propriété minéraux de ces terres publiques ainsi que la possibilité d’adopter des lois à propos de leur propriété.  Cette compétence leur permet d’administrer les propriétés provinciales, de les vendre, les louer et d’en tirer des revenus et d’y protéger les écosystèmes. 

Au Québec, les substances minérales font généralement partie de la propriété publique même si elles se trouvent sous des terres privées. 

La propriété privée

La Constitution permet aussi aux provinces d’adopter des loi, tant sur les propriétés publiques que privées, sur la prospection, l’exploitation, la conservation et la gestion des «ressources naturelles non renouvelables» comme les minéraux. Les provinces peuvent aussi taxer ces ressources et adopter des règles sur leur exportation vers une autre partie du Canada ou à l’international, dans une certaine mesure. Toutefois, la loi fédérale sur l’exportation a préséance en cas de conflit entre les deux. 

Par leurs compétences sur la propriété, les droits civils et les matières purement locales ou privées, les provinces peuvent contrôler la plupart des aspects des activités minières et jouent donc un rôle direct dans l’encadrement des impacts environnementaux, sociaux et économiques des activités minières. 

Deux lois particulièrement pertinentes au Québec : la Loi sur les mines et la Loi sur la qualité de l’environnement

La Loi sur les mines est la principale loi qui encadre l’activité minière au Québec. Elle définit les droits aux substances minérales, comme les claims ou les baux d’exploitation. Elle établit des règles tant pour les minéraux privés que publics et traitent également des minéraux de surface comme le sable et le gravier.

Cette loi instaure un régime ou toute personne peut acquérir un claim minier, moyennant des frais minimes, et effectuer des travaux d’exploration sur le terrain visé par son claim. Pour certains travaux majeurs ainsi que pour l’exploitation d’une mine, des autorisations sont requises de différents ministères.  

Notons que la Loi sur les mines s’applique différemment dans la Région de la Baie-James et du Nord québécois en raison de la Convention de la Baie James et du Nord québécois et de la Convention du Nord-est québécois.

La Loi sur la qualité de l’environnement est la loi principale en matière d’environnement au Québec. Elle est divisée en deux parties. La première contient des articles d’application générale. La deuxième s’applique à la Région de la Baie-James et du Nord québécois. La loi et ses règlements, notamment le REAFIE, établissent les différents niveaux d’encadrement qui s’appliquent aux différentes activités minières. Par exemple, les projets d’exploitation minière sont généralement soumis à la procédure d’évaluation et d’examen de leurs impacts sur l’environnement, impliquant le BAPE. 

Les pouvoirs délégués aux municipalités par les provinces

Les municipalités disposent des pouvoirs qui leurs sont délégués par la province, à même des lois. Au Québec, les compétences municipales relatives à l’activité minière sont très limitées. Les municipalités ne peuvent pas empêcher l’obtention de claims, l’exploration, la recherche, la mise en valeur ou l’exploitation de substances minérales. 

Toutefois, les municipalités régionales de comté (MRC) peuvent délimiter un territoire incompatible avec l’activité minière dans leur Schéma d’aménagement et de développement. Un territoire est incompatible si la viabilité des activités qui s’y déroulent serait compromise par l’activité minière. 

Cette désignation par la MRC doit toutefois, pour se concrétiser, être approuvée par deux ministres. Pour décider s’ils approuvent ou non cette désignation au schéma, les ministres évaluent si cette délimitation est conforme aux orientations gouvernementales relatives à l’activité minière. Ces orientations gouvernementales sont accessibles sur le site du Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation.

 

Les compétences fédérales relatives aux mines et activités minières

Le fédéral a des compétences plus restreintes que les provinces en matière de mines et minéraux. 

La propriété publique fédérale

Selon la Constitution, le Canada a la propriété de certaines terres, infrastructures et notamment les ressources sous-marines. Le fédéral peut aussi prendre tout terrain pour la défense du pays.  Toutefois, les lois provinciales générales s’appliquent sur les terres publiques fédérales dans les provinces.

Comme les provinces, le fédéral jouit des pouvoirs liés au droit de propriété sur ses terres publiques, notamment celui d’adopter des lois qui s’y appliquent. Ceci permet notamment au fédéral de contrôler la pollution issue de l’activité minière sur les terres publiques.

La propriété privée et les terres provinciales

Dans les territoires et au large des côtes canadiennes, le Parlement a pleine compétence pour adopter des lois sur les activités et la propriété privées. À l’intérieur des provinces, la Constitution restreint toutefois les compétences fédérales à des matières spécifiques. 

D’abord, la Constitution permet au Parlement fédéral d’adopter des lois en matière criminelle, qui peuvent toucher aux activités minières, notamment en ce qui a trait à leurs impacts environnementaux. Le parlement a notamment adopté la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, qui dresse entre autres une liste de substances toxiques contrôlées.

Ensuite, le fédéral a compétence en matière de pêcheries et donc en matière de protection de l’habitat des poissons. C’est ce qui a permis au parlement d’adopter la Loi sur les pêches et le Règlement sur les effluents des mines de métaux et des mines de diamants. Le gouvernement encadre ainsi les effluents des mines et le rejet de substances qui posent des risques pour les poissons et leurs habitats.

De plus, le fédéral a compétence pour adopter des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement. Ceci permet par exemple au gouvernement fédéral d’agir en situations d’urgence dans les champs de compétence normalement réservés aux provinces ou lorsque l’intérêt national est en jeu. 

Notons que le Parlement a déclaré que l’uranium était d’intérêt national, ce qui lui a permis d’adopter la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, laquelle a été suivie du Règlement sur les mines et les usines de concentration d’uranium. Ce règlement prévoit des règles pour l’obtention de permis et l’exploitation de mines d’uranium. Il réglemente aussi la gestion des déchets et des matières dangereuses qui en découlent. 

Enfin, les provinces et le fédéral peuvent adopter des lois basées sur plusieurs champs de compétence à la fois. C’est ce qui permet au fédéral de faire des évaluations environnementales lorsqu’une activité ou un projet risque d’avoir des impacts sur des domaines qui relèvent de ses compétences. Pour plus de détails sur les aventures constitutionnelles de la loi fédérale sur l’évaluation d’impact, vous pouvez lire la page résumant les actions du CQDE dans le dossier.

 

Attention:  Cet article présente le droit en vigueur au Québec et est fourni à titre informatif uniquement. Il ne constitue pas un avis juridique et ne devrait pas être interprété comme tel. Pour obtenir des conseils juridiques, vous pouvez consulter un·e avocat·e ou un·e notaire. Pour obtenir de l’information juridique, vous pouvez contacter les juristes du CQDE.  

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